Trong thời đại hiện nay, khi mà bảo vệ môi trường là một trong những vấn đề cần thiết của mỗi người và toàn xã hội thì đánh giá môi trường là công cụ hữu hiệu để giữ vững mục tiêu đảm bảo sự phát triển bền vững trong bảo vệ môi trường. Đánh giá môi trường bao gồm ba hình thức: Đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC), đánh giá tác động môi trường (ĐTM) và kế hoạch bảo vệ môi trường (KBM) trong đó KBM là ĐTM ở dạng đơn giản. Cùng với sự phát triển nhanh chóng của kinh tế, xã hội thì việc thực hiện ĐMC và ĐTM có vai trò hết sức quan trọng trong việc đảm bảo phát triên môi trường bền vững. Luật Bảo vệ môi trường 2014 đã kế thừa và hoàn thiện các quy định về ĐMC, ĐTM. Để hiểu rõ cũng như phân biệt được 2 hình thức đánh giá môi trường này, em xin chọn đề bài 18: “So sánh nội dung pháp luật về ĐTM và ĐMC” làm đề tài thảo luận của mình.
Danh mục tài liệu tham khảo:
- Luật Bảo vệ môi trường 2014
- Nghị định 28/2015/NĐ-CP quy định về quy hoạch bảo vệ môi trường, đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường và kế hoạch bảo vệ môi trường
- Giáo trình Luật môi trường – Trường Đại học Luật Hà Nội
- Tìm hiểu Luật môi trường (hỏi và đáp)
Nội dung bài viết
Giống nhau về ĐTM và ĐMC
Về bản chất pháp lý, ĐTM và ĐMC đều là hệ thống các quy tắc xử sự mà các chủ thể cần phải thực hiện khi tiến hành dự án phát triển bao gồm cả dự án xây dựng chiến lượn, quy hoạch, kế hoạch có khả năng tác động tới môi trường. Do đó, ĐTM và ĐMC là nghĩa vụ pháp lý phát sinh từ yêu cầu của quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường, từ nghĩa vụ hiến định của tất cả cá nhân, tổ chức về bảo vệ môi trường. Bản chất này thể hiện ở các yêu cầu sau:
Bất kì tổ chức, cá nhân nào nếu thực hiện dự án có thể gây ảnh hưởng xấu đến môi trường và nằm trong danh mục dự án theo quy định của pháp luật đều phải thực hiện việc phân tích và đánh giá tác động đối với môi trường, từ đó đề xuất các biện pháp thích hợp để bảo vệ môi trường.
Nghĩa vụ thực hiện đánh giá môi trường gắn liền với chủ thể cụ thể, tức là chủ thể đề xuất dự án có nguy cơ gây ảnh hưởng đến môi trường.
Đánh giá môi trường không phải là nghĩa vụ mang tính hình thức, tức là không phải chỉ là điều kiện giấy tờ cần phải có cho việc phê duyệt dự án mà là nghĩa vụ mang tính nội dung. Đánh giá môi trường cần được xem xét, cân nhắc một cách đầy đủ như các yếu tố vật chất khác của dự án, hoạt động.
Cả hai đều là hình thức đánh giá môi trường được quy định trong Luật Bảo vệ môi trường 2014 và các văn bản có liên quan. Đó là việc phân tích, đánh giá, dự báo các vấn đề moi trường khi quyết định thực hiện các hoạt động phát triển kinh tế – xã hội. Việc đánh giá môi trường này nhằm xác định xem phạm vị và mức độ ảnh hưởng của các hoạt động phát triển tới môi trường để từ đó đưa ra giải pháp khắc phục.
Hoạt động của ĐMC và ĐTM đều phải được tiến hành trên 03 giai đoạn: Đánh giá thực trạng môi trường tại khu vực thực hiện dự án nhằm xem xét diễn biến tình hình chất lượng môi trường; Dự báo và phân tích các tác động tích cực và tiêu cực của dự án tới môi trường; Đề xuất các giải pháp nhằm giảm thiểu và loại trừ các tác động tiêu cực của dự án tới môi trường.
Về thẩm quyền thẩm định báo cáo: Theo quy định của pháp luật hiện hành thì thẩm quyền thẩm định hai loại báo cáo này đều là do Bộ Tài nguyên và môi trường, các Bộ cơ quan ngang bộ khác hoặc Ủy ban nhân dân tỉnh thẩm định.
Khác nhau về ĐTM và ĐMC
ĐTM (đánh giá tác động môi trường) là việc phân tích, dự báo tác động đến môi trường của dự án đầu tư cụ thể để đưa ra biện pháp bảo vệ môi trường khi triển khai dự án đó
ĐMC (đánh giá môi trường chiến lược) là việc phân tích, dự báo tác động đến môi trường của chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển để đưa ra giải pháp giảm thiểu tác động bất lợi đến môi trường, làm nền tảng và được tích hợp trong chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển nhằm bảo đảm mục tiêu phát triển bền vững.
Theo quy định của Luật Bảo vệ môi trường 2014 và các văn bản có liên quan, nội dung pháp luật về ĐMC và ĐTM có sự khác nhau ở những điểm cơ bản sau đây:
Cơ sở pháp lý
Pháp luật hiện hành đã có những quy định chặt chẽ, cụ thể để thực hiện việc đánh giá môi trường chiến lược cũng như đánh giá tác động môi trường đạt hiệu quả. Cụ thể:
ĐMC được quy định trong Mục 2 Chương 2 của Luật Bảo vệ môi trường: từ Điều 13 đến Điều 17
ĐTM được quy định trong Mục 3 Chương 2 của Luật Bảo vệ môi trường: từ Điều 18 đến Điều 28
Đối tượng thực hiện
Đối tượng phải thực hiện ĐMC được quy định tại Khoản 1 Điều 13 Luật Bảo vệ môi trường 2014, bao gồm các đối tượng sau:
Chiến lược, quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế – xã hội của vùng kinh tế – xã hội, vùng kinh tế trọng điểm, hành lang kinh tế, vành đai kinh tế;
Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế – xã hội của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt;
Chiến lược, quy hoạch phát triển khu kinh tế, khu chế xuất, khu công nghệ cao, khu công nghiệp;
Chiến lược, quy hoạch khai thác, sử dụng tài nguyên thiên nhiên quy mô từ 02 tỉnh trở lên;
Chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, lĩnh vực quy mô quốc gia, cấp vùng, cấp tỉnh có tác động lớn đến môi trường;
Điều chỉnh chiến lược, quy hoạch, kế hoạch của đối tượng trên.
Để chi tiết hóa các quy định trên nhằm áp dụng trên thực tiễn một cách cụ thể chính xác, Chính phủ đã quy định danh mục đối tượng phải thực hiện đánh giá môi trường chiến lược tại Phụ lục 1 ban hành kèm theo Nghị định số 18/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 của Chính phủ quy định về quy hoạch bảo vệ môi trường, đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường và kế hoạch bảo vệ môi trường. Theo đó, các đối tượng nằm trong danh mục này bắt buộc phải thực hiện đánh giá môi trường chiến lược chứ không phải loại đánh giá môi trường khác.
Đối tượng phải thực hiện ĐTM được quy định tại Khoản 1 Điều 18 Luật Bảo vệ môi trường, đó là:
Dự án thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ;
Dự án có sử dụng đất của khu bảo tồn thiên nhiên, vườn quốc gia, khu di tích lịch sử – văn hóa, khu di sản thế giới, khu dự trữ sinh quyển, khu danh lam thắng cảnh đã được xếp hạng;
Dự án có nguy cơ tác động xấu đến môi trường
Cũng như đối tượng ĐMC, các quy định của các đối tượng ĐTM được chi tiết hóa tại phụ lục 2 và 3 của nghị định 18/2015/NĐ-CP.
Theo đó, ở một khía cạnh nào đó, có thể thấy rằng đối tượng phải thực hiện ĐTM được quy định “nhiều hơn” đối tượng phải thực hiện ĐMC. Sự khác biệt này xuất phát từ quy mô, phạm vi của mỗi loại đánh giá. ĐMC được áp dụng cho các đối tượng có tính chất vĩ mô hơn và thường tập trung vào đánh giá ảnh hưởng của các chính sách, chiến lược, kế hoạch trong quá trình phát triển kinh tế xã hội, là công cụ chính góp phần đảm bảo phát triển bền vững. Trong khi ĐTM chỉ được thực hiện với các dự án đầu tư cụ thể, đánh giá tác động đến môi trường của hành động đó.
Pháp luật về ĐTM và ĐMC
Chủ thể thực hiện
Theo quy định của pháp luật hiện hành, trách nhiệm thực hiện ĐMC là các cơ quan được giao nhiệm vụ xây dựng chiến lược, quy hoạch, kế hoạch theo quy định. Theo đó, các tổ chức này có trách nhiệm lập hoặc thuê tổ chức tư vấn lập báo cáo đánh giá môi trường chiến lược. Tổ chức tư vấn thực hiện ĐMC chịu trách nhiệm trước cơ quan xây dựng CQK trước pháp luật về kết quả thực hiện đánh giá môi trường chiến lược, các thông tin, số liệu do mình tạo lập trong báo cáo ĐMC.
Còn chủ thể có trách nhiệm thực hiện ĐTM là chủ dự án thuộc nhóm đối tượng trên tự mình hoặc thuê tổ chức tư vấn thực hiện đánh giá tác động môi trường và chịu trách nhiệm trước pháp luật về kết quả thực hiện đánh giá tác động môi trường. Trong qua trình thực hiện ĐTM, chủ dự án phải tiến hành tham vấn UBND cấp xã nơi thực hiện dự án, các tổ chức và cộng đồng dân cư chịu tác động trực tiếp bởi dự án kèm theo văn bản đề nghị cho ý kiến.
Có thể nói, nếu như trách nhiệm ĐMC chỉ do cơ quan, tổ chức nhà nước tiến hành thì trách nhiệm ĐTM không loại trừ chủ thể nào xét trên phương diện hình thức sỏ hữu hay xét về cơ cấu tổ chức. Việc xác định trách nhiệm đánh giá môi trường đối với chủ thể được căn cứ vào tính chất của dự án mà chủ thể đó tiến hành như mục đích, nội dung của dự án cũng như quy mô của dự án.
Giai đoạn lập báo cáo
Báo cáo ĐMC phải được lập đồng thời với quá trình lập chiến lược, quy hoạch, kế hoạch.
Việc lập đồng thời báo cáo ĐMC và CQK nhằm gắn kết một cách khoa học nhất các khía cạnh về môi trường vào quá trình ra một quyết định chiến lược; dự báo và cung cấp một cách đầy đủ và toàn diện nhất các thông tin về xu hướng biến đổi môi trường , tác động môi trường có thể xảy ra bởi quyết định chiến lược đó khi được triển khai thực hiện.
Bằng nguyên tắc đi song song với quá trình ra một quyết định chiến lược, ĐMC có ý nghĩa hết sức quan trọng là bảo đảm rằng các khía cạnh về môi trường có thể hỗ trợ một cách có hiệu quả nhất cho từng khâu, từng bước và cho toàn bộ quá trình ra quyết định, góp phần đáng kể làm cho quyết định đó có tính khả thi và bền vững trong thực tế triển khai.
Khác với báo cáo ĐMC, thời điểm lập báo cáo ĐTM là ở giai đoạn chuẩn bị dự án. Sở dĩ có sự khác nhau này là do mức độ ảnh hưởng của các dự án phải thực hiện ĐTM đến môi trường không lớn bằng ĐMC. Việc thực hiện lập báo cáo ở thời điểm chuẩn bị là để biết được tầm ảnh hưởng của dự án đến môi trường xung quanh so với mức tiêu chuẩn quy định, từ đó cơ quan có thẩm quyền sẽ thẩm định xem có cấp quyết định phê duyệt dự án hay không. Bên cạnh đó, sẽ ràng buộc trách nhiệm của doanh nghiệp, tạo sự chủ động trong vấn đề bảo vệ môi trường nơi hoạt động của dự án đồng thời hợp thức hóa quá trình hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp. Phát triển KT-XH đi đôi với bảo vệ môi trường.
Nội dung báo cáo
Lẽ dĩ nhiên, bởi hai loại báo cáo ĐMC và ĐTM được lập với mục đích khác nhau, thời điểm khác nhau, đối tượng khác nhau,… và ý nghĩa của việc thực hiện ĐTM và ĐMC cũng khác nhau nên nội dung 2 báo cáo này là khác nhau. Luật Bảo vệ môi trường 2014 đã quy định cụ thể nội dung chính của mỗi loại báo cáo tại Điều 15 và Điều 22. Cụ thể:
Đối với báo cáo ĐMC, pháp luật môi trường quy định nội dung chính của báo cáo ĐMC bao gồm 10 mục chính, như: Sự cần thiết, cơ sở pháp lý của nhiệm vụ xây dựng chiến lược, quy hoạch, kế hoạch; Tóm tắt nội dung chiến lược, quy hoạch, kế hoạch; Đánh giá sự phù hợp của chiến lược, quy hoạch, kế hoạch với quan điểm, mục tiêu về bảo vệ môi trường; Đánh giá, dự báo xu hướng tích cực và tiêu cực của các vấn đề môi trường trong trường hợp thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch; Giải pháp duy trì xu hướng tích cực, phòng ngừa, giảm thiểu xu hướng tiêu cực của các vấn đề môi trường trong quá trình thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch;…
Nội dung của báo cáo ĐTM bao gồm 11 mục: ngoài việc Đánh giá việc lựa chọn công nghệ, hạng mục công trình và các hoạt động của dự án có nguy cơ tác động xấu đến môi trường; Đánh giá hiện trạng môi trường tự nhiên, kinh tế – xã hội nơi thực hiện dự án, vùng lân cận và thuyết minh sự phù hợp của địa điểm lựa chọn thực hiện dự án thì còn phải đánh giá, dự báo các nguồn thải, dự báo, xác định biện pháp quản lý rủi ro của dự án đến môi trường và sức khỏe cộng đồn; Biện pháp xử lý chất thải; Dự toán kinh phí xây dựng công trình bảo vệ môi trường;…
Hình thức thẩm định
Theo quy định của pháp luật hiện hành việc thẩm định báo cáo ĐMC chỉ được thông qua Hội đồng thẩm định do Thủ tướng Chính phủ hoặc người đứng đầu cơ quan thẩm định báo cáo ĐMC thành lập. Hội đồng thẩm định phải có ít nhất 9 thành viên, bao gồm Chủ tịch Hội đồng, 1 Phó Chủ tịch hội đồng, 1 Ủy viên thư ký, 2 Ủy viên phản biện và các Ủy viên, trong đó có ít nhất 30% thành viên hội đồng có trên 5 năm kinh nghiệm trong lĩnh vực đánh giá môi trường chiến lược.
Bên cạnh đó, việc thẩm định báo cáo ĐTM có thể được tiến hành thông qua một trong hai hình thức: thông qua Hội đồng thẩm định hoặc thông qua việc lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức có liên quan. Thành phần hội đồng phải có ít nhất 7 thành viên bao gồm: Chủ tịch hội đồng, 1 Phó Chủ tịch hội đồng, 1 Ủy viên thư ký, 2 Ủy viên phản biện và các Ủy viên, trong đó có ít nhất 30% thành viên hội đồng có trên 7 năm kinh nghiệm trong lĩnh vực đánh giá tác động môi trường.
Trong trường hợp này, Hội đồng thẩm định có trách nhiệm xem xét noi dung báo cáo và đưa ra ý kiến thẩm định để làm cơ sở cho cơ quan thẩm định xem xét, quyết định việc phê duyệt báo cáo. Tuy nhiên, Hội đồng thẩm định chỉ đóng vai trò tư vấn, cơ quan có thẩm quyền thẩm định vẫn là cơ quan chịu trách nhiệm đối với quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM.
Thẩm quyền thẩm định
Thẩm định báo cáo đánh giá môi trường là trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước nhằm xem xét, thẩm tra về mặt pháp lý cũng như nội dung khoa học của các báo cáo. Theo đó, các cơ quan có trách nhiệm thẩm định phải đưa ra các nhận xét về sự phù hợp pháp luật của báo cáo đồng thời đánh giá tính chính xác, khách quan, mặt khoa học của các đề xuất trong báo cáo. Thông qua hoạt động này các cơ quan quản lý nhà nước về môi trường, sẽ thay mặt Nhà nước xem xét và cân đối một cách toàn diện mối liên hệ giữa lợi ích kinh tế mà các dự án đem lại với lợi ích môi trường cần bảo vệ; giữa lợi ích của một số ngành, lĩnh vực với lợi ích tổng thể của toàn xã hội; giữa lợi ích trước mắt và lợi ích lâu dài của đất nước. Về cơ bản, cơ quan có quyền thẩm định hai loại báo cáo này gần như giống nhau. Cụ thể:
- Căn cứ Khoản 1 Điều 16 Luật Bảo vệ môi trường 2014 quy định trách nhiệm tổ chức thẩm định báo cáo ĐMC bao gồm những cơ quan sau:
- Bộ Tài nguyên và Môi trường
- Bộ, cơ quan ngang bộ
- Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
Tổ chức thẩm định báo cáo đánh giá môi trường chiến lược đối với chiến lược, quy hoạch, kế hoạch thuộc thẩm quyền của mình.
- Bên cạnh đó, căn cứ Điều 23 Luật Bảo vệ môi trường 2014 thì thẩm quyền thẩm định báo cáo ĐTM thuộc về:
- Bộ Tài nguyên và Môi trường
- Bộ, cơ quan ngang bộ
- Bộ Quốc phòng, Bộ Công an
- Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
Đối với các dự án thuộc thẩm quyền quyết định, phê duyệt đầu tư của Bộ Quốc phòng và Bộ Công an và các dự án thuộc bí mật quốc phòng, an ninh thì sẽ do hai cơ quan này thẩm định.
So sánh nội dung pháp luật về ĐTM và ĐMCPhê duyệt báo cáo
Do đặc thù về đối tượng phải thực hiện ĐMC là các dự án xây dựng chiến lược, quy hoạch, kế hoạch đều thuộc thẩm quyền phê duyệt của các cơ quan quản lý nhà nước, nên pháp luật hiện hành không quy định trách nhiệm phê duyệt báo cáo ĐMC của cơ quan có trách nhiệm tổ chức thẩm định. Việc phê duyệt báo cáo ĐMC được xem xét tích hợp vào nội dung chiến lược, quy hoạch, kế hoạch.
Tuy nhiên, theo chức năng, nhiệm vụ được giao, cơ quan thẩm định báo cáo ĐMC phải báo cáo bằng văn bản kết quả thẩm định cho cấp có thẩm quyền phê duyệt chiến lược, quy hoạch, kế hoạch.
Đối với báo cáo ĐTM thì trong thời hạn 20 ngày kể từ ngày nhận được báo cáo đã được chỉnh sửa theo yêu cầu của cơ quan thẩm định, thủ trưởng hoặc người đứng đầu cơ quan thẩm định có trách nhiệm phê duyệt báo cáo ĐTM. Trường hợp không phê duyệt phải trả lời cho chủ dự án bằng văn bản và nêu rõ lý do. Trường hợp báo cáo ĐTM được phê duyệt, chủ dự án phải thực hiện đầy đủ các nghĩa vụ của mình ở giai đoạn sau thẩm định và trước khi đưa dự án vào vận hành trên thực tế tho quy định của pháp luật môi trường.
Kết quả thẩm định
Kết thúc quá trình thẩm định, cơ quan có thẩm quyền cần ban hành các văn bản quản lý, cụ thể:
- Sau quá trình thẩm định, Hội đồng thẩm định sẽ đưa ra báo cáo kết quả thẩm định báo cáo ĐMC. Đây là căn cứ để cấp có thẩm quyền phê duyệt chiến lược, quy hoạch, kế hoạch.
- Đối với ĐTM thì kết quả thẩm định sẽ là quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM. Đây là điều kiện bắt buộc phải có để được cấp phép và đưa dự án vào hoạt động trên thực tế.
Trên đây là một số điểm giống nhau và khác nhau về nội dung pháp luật của ĐMC và ĐTM. Từ đó, ta có thể hiểu được đối tượng dự án nào phải thực hiện đánh giá môi trường loại nào, cơ quan tổ chức có nghĩa vụ thực hiện cũng như thẩm quyền thẩm định của từng loại báo cáo có sự khác nhau như thế nào,…
Trên đây là toàn bộ thông tin mà chúng tôi cung cấp đến bạn về vấn đề: So sánh nội dung pháp luật về ĐTM và môi trường chiến lược ĐMC. Để được tư vấn cụ thể hơn bạn vui lòng liên hệ Tổng đài tư vấn pháp luật trực tuyến qua HOTLINE 19006588 của Luật Quang Huy.
Trân trọng./.
